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“一带一路”构建能源新型合作机制的影响更为深远

2017-05-05

欧亚大陆长期以来呈现出的“西重东轻”的能源格局正在改变,石油和油气贸易及流向呈现东移的趋势,亚太地区也已成为全球最大的能源消费中心。“一带一路”倡议是探索全球治理的新模式,如果能推进各个能源生产国和消费国之间的合作和共同治理,那么世界能源格局将更加平衡和优化。

中国居于欧亚大陆东部地区能源供需板块的中心,而其周边的东亚、中亚、东南亚已形成若干个次地区的能源合作网络。中亚油气资源潜力巨大、俄罗斯的大量资源还没得到有效开发,西亚和东欧的能源加工能力也在提升,业内专家提议,要搭建全球能源合作平台,并构建能源合作机制。

国务院发展研究中心对外经济研究部副部长王金照在接受中国经济时报记者独家专访时说,应当建立“软”“硬”两个方面的能源治理机制,“软”治理包括建立“一带一路”能源合作组织,加强各国能源政策的对话和沟通等;“硬”治理包括加入《国际能源宪章条约》,可提出建设“一带一路”能源治理机制的倡议等。

良好的能源合作可带动沿线国家发展

中国经济时报:“一带一路”沿线国家是世界资源富集区,主要集中在中东、俄罗斯和中亚等国家和地区。“一带一路”在基础设施领域的重点板块之一就是能源,能源合作对于促进各国经济社会发展有何重要意义?

王金照:“一带一路”地区能源资源丰富,全球60%的石油资源和80%的天然气资源分布在该区域。能源合作有利于带动“一带一路”沿线国家的发展,中国巨大的需求可以使得当地的资源实现变现,沿线国家普遍处于工业化、城市化过程中,对能源基础设施需求很大,而中国能源基础设施的设计、制造、运营和建设能力很强,且成本低,有利于降低相关国家的工业化、城市化的成本。能源项目投资大、周期长,良好的能源合作是促进双边关系和区域合作的稳固纽带。如果能从整体上设计规划,有望实现多方共赢。

另外,不同于道路、桥梁和工业园区等项目,能源项目的经济性普遍较好,容易获得资金支持,能够实现持续发展,因此,应作为“一带一路”建设的“先行官”,加快推进。

能源治理需要形成区域合作的规则体系

中国经济时报:据说北京市民“每天三顿饭有一顿饭是土库曼斯坦供的气”。随着“一带一路”能源开发和形成油气管线网络,多条经济走廊也在形成,如何进一步促进各国的能源合作并加强能源治理?

王金照:从能源合作的角度,需要对区域能源合作进行协调和整体规划。要加强次区域的互联互通。其实,不少次区域具有巨大的能源合作潜力,比如中亚地区在前苏联时期是一个整体的能源系统,目前是各自为战,没有实现资源的优化配置,具有加强能源合作特别是互联互通的内在动力。另外,东北亚、东南亚和南亚也有很强的能源合作需求。

应当统筹考虑“一带一路”区域的能源流向,特别是石油天然气管线的走向。无论是出口国还是进口国,都在追求利益最大化。围绕着石油天然气管线的走向,进出口伙伴国之间、进口国之间以及出口国之间进行了大量的博弈,轻则耽误项目建设的进程,重则导致地缘政治的紧张。必须从整个区域最优的角度进行规划,使得进口国和出口国均能实现能源流向多元化和合理化。

现在需要形成区域能源合作的规则体系。现有的贸易投资规则难以满足区域能源合作的需求。投资领域缺乏多边的规则,双边投资协定往往较为陈旧且操作性差。WTO难以覆盖跨国能源运输,只有乌克兰等少数国家在加入WTO时承诺开放管道运输,乌兹别克斯坦等国甚至还没有加入WTO。《能源宪章条约》提供了关于能源投资、贸易和跨境运输较为完整的规则,但中国不是条约的签署国,俄罗斯也因“尤科斯”事件退出了《能源宪章条约》,影响力也在下降。

从实际情况看,目前还有不少资源国国内法没有与国际规则进行衔接,对能源领域贸易和投资的限制较多。这就造成现有的能源合作多是基于项目的特殊安排,而不是基于完善的国际法和国内法保障。比如中哈石油天然气管网项目,就是根据中哈政府间协议来投资运营的,该项目管网投资主体和管网输送价格的安排与哈萨克斯坦国内法是不一致的,并且缺乏国际法的保护,蕴藏着较大的法律风险。

资源国不仅出口化石能源,更希望提高资源的利用效率,延长产业链,发展可再生能源来实现经济社会的可持续性。如果不能着手解决相关问题,容易产生资源民族主义,不利于长期稳定合作。比如一国在另一国的能源投资超过了该国能源领域外资投资的30%,这个国家就开始担心国家安全问题。由此来看,各国之间需要加强协调和沟通,需要建立多边合作机制和平台来消减东道国的疑虑。

能源贸易、投资和跨境运输需要有法律规则

中国经济时报:市场的信息不够充分,这对于建立能源合作机制是个挑战。比如亚洲和东北亚的能源合作就是一个短期的非约束性的协议,如果要开展更多的能源项目合作,就必须加强能源治理。如何建立一个较为固定的机制来促进政策对话和沟通,并为“一带一路”能源合作提供发展蓝图?

王金照:从“硬”的治理机制来看,需要为能源的贸易投资和跨境运输提供具有约束力的法律规则,国际能源宪章组织是一个可利用的治理机制和平台。该组织1991年由欧洲国家发起成立,目前有50多个成员国,覆盖了“一带一路”沿线的大部分国家,其规制领域涵盖了能源贸易、投资和跨境运输等多个领域,并且建立了争端解决机制和能源跨境运输的快速协调机制。中国可以考虑加入《国际能源宪章条约》,并推动其改革,为“一带一路”能源贸易、投资和跨境运输提供法律规则的治理机制。

“软”的治理机制来看,需要成立“一带一路”能源合作组织,主要功能是加强“一带一路”沿线国家能源政策的对话和沟通,对次区域、跨区域的能源流向进行规划和协调,促进可再生能源发展和能效提高,建立能源进出口国共同安全的新型合作机制。这一治理机制具有代表性广、包容性强、合作内容丰富等特点。

与主要代表消费国利益的国际能源署和主要代表生产国利益的欧佩克相比,新型合作机制既包括中东、中亚和俄罗斯等主要的能源资源出口国,也包括中日韩印等资源进口大国,不仅代表性增强,而且注重合作而非对抗,强调进口国和出口国共同的能源安全,包容性增强。而且与国际能源署强调应对石油危机和欧佩克强调石油量价调控不同,该组织关注能源基础设施、可再生能源和能效发展以及共同安全等深层次的问题,影响更为深远。(中国经济时报)

 

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